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Auto A-1166/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1166 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5502

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta.

Magistrada ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

 

Bogotá D. C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

1.                 A través de apoderado judicial, la Caja Colombiana de Subsidio Familiar Colsubsidio (en adelante “Colsubsidio”) interpuso demanda del medio de control de reparación directa en contra de la Gobernación del Meta, Secretaría Departamental de Salud del Meta (en adelante la “Secretaría de Salud del Meta”), con el fin de que se declare administrativamente responsable a la demandada por los daños antijurídicos y perjuicios materiales e inmateriales que sufrió la demandante, en virtud del presunto incumplimiento en los pagos por concepto de recobros frente a la prestación de las tecnologías y servicios de salud no reconocidos ni pagados[1].

2.                 En consecuencia, la demandante solicitó las siguientes pretensiones de condena[2]: (i) que se condene a la demandada a pagar en favor de Colsubsidio la suma de $ 1.670.076.215 por los servicios y tecnologías en salud suministradas, con cargo a los recursos del sistema de salud administrados por la Secretaría de Salud del Meta y reconocidos mediante acta No. 4 del 28 de marzo de 2023; (ii) que se condene al pago de los intereses moratorios causados a la tasa máxima correspondiente, sobre el valor de los costos de los servicios y tecnologías en salud suministrados por Colsubsidio a la demandada, desde la fecha en la que se hizo exigible la obligación y hasta la fecha que se pague el valor total adeudado; (iii) y, como pretensión subsidiaria, solicitó el pago del valor de los costos por los servicios y tecnologías en salud suministrados, debidamente indexados al momento en el que se haga efectivo el pago total.

3.                 Como sustento de sus pretensiones, la parte demandante manifestó los siguientes hechos[3]: (i) indicó que ha prestado servicios y tecnologías en salud a cargo del subsistema de salud que administra la Secretaría de Salud del Meta. (ii) Colsubsidio afirmó que presentó los respectivos recobros a la Secretaría de Salud del Meta por los costos que le fueron impuestos en virtud de decisiones de tutela, razón por la que el 28 de marzo de 2023 las partes suscribieron el acta No. 4, por medio de la cual la demandada reconoció en favor de la demandante para su pago la suma de $ 3.756.076.215 por la prestación de servicios y tecnologías no financiadas con recursos de la unidad de pago por capacitación (en adelante “UPC”) del régimen subsidiado no incluidas en el Plan de Beneficios en Salud (en adelante “PBS”). (iii) En consecuencia, Colsubsidio indicó que el 31 de enero del año 2024 la Secretaría de Salud del Meta efectuó un pago parcial de la suma antes reconocida, por un valor de $ 2.086.000.000. Por lo tanto, la demandante considera que, a la fecha de presentación de la demanda, la entidad demandada le adeuda la suma de $ 1.670.076.215.

 

4.                 El expediente fue repartido[4] el 21 de febrero de 2024 al Tribunal Administrativo del Meta[5], autoridad judicial que, mediante Auto del 7 de marzo de 2024[6], declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el proceso a reparto de los juzgados civiles del circuito de Villavicencio. Argumentó, que las pretensiones perseguidas por la parte demandante debían ser dirimidas en un proceso ejecutivo, en la medida en la que el acta No. 4 del 28 de marzo de 2023 es un documento que reconoce una obligación clara, expresa y exigible[7]. Por lo anterior, con base en el numeral 6 del artículo 104 y en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante “CPACA”), y en jurisprudencia del Consejo de Estado[8], esta autoridad judicial concluyó que el título que se pretende ejecutar en el presente asunto no corresponde a aquellos que sean competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto no corresponde a una actuación derivada de un contrato estatal, ni a una condena que haya sido impuesta por esa jurisdicción, como tampoco a una conciliación con una entidad pública[9].

5.                 Repartido de nuevo el asunto[10], la demanda le correspondió al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Villavicencio[11], autoridad judicial que mediante Auto del 8 de mayo de 2024[12] propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el asunto. Consideró, que no es correcta la apreciación del Tribunal Administrativo del Meta con respecto a que las pretensiones del demandante corresponden a un proceso ejecutivo, toda vez que, por un lado, se debe tener en cuenta que la parte demandante escogió la vía procesal para dirimir la controversia en contra de una entidad estatal a través del medio de control de reparación directa, por lo cual, en consecuencia, busca que se constituya un título ejecutivo que no tiene para poder hacer exigibles las sumas que pretende le sean reconocidas[13]. Por otra parte, indicó que los hechos de la demanda corresponden a recobros por la prestación de los servicios y tecnologías no financiadas con recursos de la UPC del régimen subsidiado que fueron ordenados en virtud de fallos de tutela, razón por la que la demanda es una acción declarativa de carácter extracontractual, sustentada en hechos y emisiones de la parte demandada que generaron posibles perjuicios patrimoniales a la demandante[14]. Por lo anterior, indicó que la demanda corresponde al medio de control previsto en el artículo 140 del CPACA, el cual, es de exclusivo conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

6.                 El 21 de mayo de 2024 el expediente fue remitido a esta Corporación[15]. En sesión virtual del 24 de mayo de 2024, el asunto fue repartido a la Magistrada Diana Fajardo Rivera[16]. El 28 de mayo de 2023, el expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[17].

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia

7.                 La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.                 En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

8.                 Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[18]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[19]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[20]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa^[21].

9.                 La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, el Tribunal Administrativo del Meta que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Villavicencio que pertenece a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil (presupuesto subjetivo); (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la causa judicial presentada por Colsubsidio en contra de la Secretaría de Salud del Meta (presupuesto objetivo) en la que se pretende la declaratoria de la responsabilidad administrativa de la demandada por el incumplimiento en los pagos por concepto de recobros frente a la prestación de las tecnologías y servicios de salud no reconocidos ni pagados; y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia (presupuesto normativo). Específicamente, el Tribunal Administrativo del Meta citó como fundamento el numeral 6 del artículo 104 y el artículo 297 del CPACA, al igual que jurisprudencia del Consejo de Estado[22]. Por su parte, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Villavicencio hizo referencia, junto con otros argumentos, a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer el medio de control contenido en el artículo 140 del CPACA.

3. Competencia para conocer de los asuntos en los que una IPS demanda a entidades públicas por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados. Reiteración del Auto 546 de 2023[23]

10.             El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 consignó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer: “además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. En línea con lo anterior, el numeral 1° del artículo citado precisa que esta jurisdicción será competente para conocer de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”. Esto permite concluir que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, es decir, de aquellos órganos, organismos o entidades estatales, en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital, y, los entes con aportes o participación estatal igual o superior al porcentaje aludido.

 

11.             Por su parte, el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, establece la competencia general de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social. En concreto, con la modificación introducida por el artículo 622 del Código General del Proceso al numeral 4º, se determinó que esta conocerá de: “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

12.             En ese sentido, en el auto 1088 de 2021[24], la Sala Plena explicó que las controversias suscitadas en el marco de una demanda promovida por una IPS en contra de una entidad pública, por el no pago de servicios que ya fueron prestados, no están cobijadas dentro de lo establecido en el artículo 2.4 del CPTSS. Lo anterior, porque, en estricto sentido, no están relacionadas con la prestación de los servicios de la seguridad social. Por el contrario, corresponden a litigios que giran exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios prestados que no involucran a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores, como lo exige la norma señalada[25].

13.             Ahora bien, en el auto 546 de 2023[26], la Corte advirtió que era necesario ampliar la posición expuesta, con el fin de incluir dentro de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas a través de una demanda de reparación directa o declarativa de índole ordinario, por el no pago de unos servicios que ya fueron prestados, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, dado que mediante esta controversia se cuestiona por una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. La Corporación insistió en que este tipo de litigios no corresponden a los previstos en el numeral 2.4 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni empleadores.

4. La competencia para conocer de la demanda presentada por Colsubsidio en contra de la Secretaría de Salud del Meta recae en la Jurisdicción de lo contencioso administrativo

14.             La Sala concluye que la demanda presentada por Colsubsidio en contra de la Secretaría de Salud del Meta, por medio de la cual se busca declarar administrativamente responsable a la demandada por los daños antijurídicos y perjuicios materiales e inmateriales que sufrió la demandante, en virtud del presunto incumplimiento en los pagos por concepto de recobros frente a la prestación de tecnologías y servicios de salud no reconocidos ni pagados, debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, de conformidad con el artículo 104 del CPACA y la regla de decisión establecida en el Auto 1088 de 2021[27], ampliada en el Auto 546 de 2023[28], donde se estableció la competencia de dicha jurisdicción para decidir demandas de reparación directa o declarativas de índole ordinario, para obtener el pago de unas facturas adeudadas por la prestación de servicios de salud, dado que mediante esta controversia se cuestiona por una IPS[29] la responsabilidad extracontractual de entidades públicas.

15.             La asignación de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se fundamenta en que (i) se trata de un proceso adelantado contra una entidad pública como lo es la Gobernación del Meta, Secretaría Departamental de Salud del Meta; (ii) en principio, no corresponden a controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social, sino a la financiación de estos y, por ende, constituyen una disputa de carácter económico;  (iii) no se cumple con lo previsto en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en tanto en el litigio no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, y (iv) en el presente asunto se solicita que se declare la responsabilidad extracontractual de una entidad pública, supuesto que encaja en las reglas de competencia consagradas en el artículo 104 del CPACA.

 

16.             En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Tribunal Administrativo del Meta conocer de la demanda presentada por Colsubsidio en contra de la Secretaría de Salud del Meta. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

17.             Por último, cabe precisar que el caso objeto de estudio no se trata de una demanda ejecutiva laboral, así como tampoco pretende un recobro a la ADRES; contrario a ello, el asunto corresponde a una demanda del medio de control de reparación directa, cuyas pretensiones principales se enmarcan (i) en la declaración de la parte demandada como deudora de una suma de dinero justificada en facturas de servicios de salud suministrados y, (ii) en que se ordene el pago de las sumas adeudadas con los respectivos intereses moratorios, lo cual, en ninguna medida tiene relación con ser un caso de recobros a la ADRES y mucho menos el ejercicio de una acción ejecutiva, pues no fue el camino elegido por la parte actora.

18.             Regla de decisión. Reitera Auto 546 de 2023[30].  “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante demanda de reparación directa o declarativa de índole ordinario, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

III.           DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, y, en ese sentido, DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Meta es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Caja Colombiana de Subsidio Familiar Colsubsidio en contra de la Gobernación del Meta, Secretaría Departamental de Salud del Meta.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5502 al Tribunal Administrativo del Meta para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Villavicencio.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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